重庆丰盛垃圾焚烧发电厂

　　工作人员在操作巨型机械手臂抓取垃圾

　　垃圾焚烧发电，似乎昭示着中国垃圾末端处理的未来。2010年以来，中国垃圾焚烧发电厂以每年约30座的速度增长。如今，全国已有垃圾焚烧发电厂约250座。日前，住建部联合四部委发布《进一步加强城市生活垃圾焚烧处理意见》（下称《意见》），提出到2020年，全国城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上。

　　然而，针对垃圾焚烧的争议仍不绝于耳，多地相关项目遭遇民意反对。一边是生活垃圾与日俱增的严峻现实，一边是现行垃圾焚烧方式隐藏的风险。政策与民意、标准与实践的冲突与碰撞，凸显出垃圾焚烧的沟通与监管之困。

　　前世今生 

　　按照垃圾处理“减量化、资源化、无害化”的要求，垃圾焚烧属于“无害化”环节，是垃圾最末端的处理方式之一。在中国，除了垃圾焚烧外，主要的垃圾末端处理方式还有卫生填埋和垃圾堆肥。

　　据中国城市建设院总工程师徐海云介绍，卫生填埋占地大、选址困难，容易散发异味，造成严重的土壤和水污染。垃圾堆肥则主要针对有机物，在目前的垃圾处理中基本可以忽略不计。

　　作为后起之秀的垃圾焚烧，在中国已有近30年的发展史。

　　1988年，深圳清水河垃圾焚烧厂点火运行。2000年前后，出于环保需求，中国开始关停小火电厂，相当一部分小火电厂借机改建为垃圾焚烧厂。按徐海云的说法，“黑天鹅”虽然变成了“白天鹅”，但技术差、污染重等问题依然存在。直到2005年以后，上海、宁波等城市引进国外先进的焚烧设备和技术，垃圾焚烧才开始走上合规运营与清洁焚烧的轨道。

　　一个13多亿人口的国家，其垃圾体量之巨难以想象。随着城镇化的快速发展，面对紧张的人地关系和“垃圾围城”的现实，填埋处理等手段早已不堪重负，垃圾处理设施普遍存在超负荷运行现象。

　　垃圾焚烧凭借自己的优势，成为解决垃圾问题的首要选择。《意见》称，生活垃圾焚烧处理技术具有占地较省、减量效果明显、余热可以利用等特点，在发达国家和地区得到广泛应用。

　　以日本东京为例，东京23个区建了25座垃圾焚烧厂，且都在市区；巴黎在市中心相当于北京西单的位置建了垃圾焚烧厂。在日韩和欧美，垃圾焚烧基本被认作是在环境可承受范围之内的垃圾末端处理技术。在人口密集的日韩，垃圾焚烧更是走上了主流的位置。

　　污染争议 

　　目前，垃圾焚烧引发争议的威胁物有3种：二恶英、飞灰和渗沥液。按照多位专家观点，垃圾的清洁焚烧，技术上没有问题。

　　北京市市容管理委员会副总工程师王维平，曾研究中国垃圾问题30年。他说，二恶英其实是一组物质，只有含氯的高分子材料，如胶皮、塑料在320-850摄氏度之间燃烧才会产生。但现在的焚烧炉一起炉，就会在几秒钟之内达到850摄氏度，起炉之后半年不停昼夜地烧。停炉也要求在3秒钟之内降到320摄氏度以下。“这一起一降，排放的二恶英是极微小的。”王维平说，“比吃羊肉串和抽烟还少。”

　　实际上，垃圾焚烧的核心技术和主体投资是烟气净化。王维平说，10亿元的投资，6亿元都用在烟气净化上。二恶英之外，其他排放物如氮氧化物、二氧化硫、一氧化碳等，都靠烟气净化设备进行严格控制。以二恶英的排放标准为例，我国采用与欧美一致的最严苛标准。

　　对于飞灰，徐海云和王维平都指出，环保部门将飞灰定义为“危险废弃物”，有可商榷的余地。王维平说，曾有实验将垃圾焚烧产生的飞灰做成砖，放到水里。每周检测水，持续3年，发现水质并不会发生变化。王维平认为，飞灰一旦经水泥螯化，不会传导污染。但在目前，飞灰是许多环保组织检测的对象，这也使公众对垃圾焚烧的恐惧加深。

　　渗沥液，其实是高浓度有机废水，一般污水厂处理不了，但渗透膜反渗透膜技术可将其处理至可饮用的水平。

　　不过，在实践中，对垃圾焚烧的质疑仍存。民间环保人士黄小山认为，垃圾焚烧并不是原生垃圾拿来就烧，而是在垃圾分类的基础之上，将生活垃圾的可燃物入炉燃烧。而在中国，大多数生活垃圾入炉前没有经过严格分类和预处理。因此，垃圾含水量大，难以保证燃烧炉内的温度始终高于850度，有机物中的氯为二恶英的产生创造了条件。

　　监管之难 

　　2009年，北京昌平阿苏卫垃圾焚烧厂建设遭到附近居民反对，北京市政府组织专家和市民到日本考察。作为居民代表，黄小山也去了。从日本回来，他对垃圾焚烧有了新的认识，辞去原来的律师职务，成为了一名“专业”环保人士。

　　王维平是当年与黄小山同行的专家之一。作为“主烧派”专家，在对抗最激烈的时候，他曾经收到过包着子弹的信封和带菜刀的包裹。但王维平始终站在支持垃圾焚烧的一线。

　　“大多数人不了解垃圾焚烧技术。”王维平说，希望政府和百姓更多地沟通，并形成合理的监管制度。“监管缺位会产生污染，失信于民的后果是无法沟通。”

　　今年1月1日，《生活垃圾焚烧污染控制标准》开始全面实施。12月12日，芜湖生态中心、自然之友和零废弃联盟3家环保组织联合发布调研报告，对全国各省市企业自行监测平台垃圾焚烧厂达新标情况进行排查。报告显示，18个省份的76个垃圾焚烧厂中，仅有少数垃圾焚烧厂在监测中采用新标准，共29座焚烧厂超出新标准。

　　垃圾焚烧厂近年来成为国内企业投资的热点。一方面，垃圾焚烧厂一旦建成，会快速形成地区垄断；另一方面，政府支付垃圾处理费基本保证了资金来源。再加上发电所得收入，对企业来说，垃圾焚烧是确保高回报的项目。

　　但在实际操作过程中，垃圾处理的价格不断被压低。根据徐海云的长期观察，不少企业为了提高利润，不用或者少用烟气净化耗材、以次充好等情况大量存在。

　　王维平说，我国虽然有污染排放控制标准，但缺少每个环节的具体标准，总的出口标准难以保障。目前，更精细和切合实际的标准，正在酝酿之中。

　　支持垃圾焚烧厂建设，却不愿垃圾厂建在自家门口，要化解这样的“邻避效应”，应该以监管保证安全运营与健康环境。《意见》也提出了垃圾焚烧事业发展的理想方向：“因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业……变‘邻避效应’为‘邻利效益’，实现共享发展。”

　　他山之石 

　　新加坡 

　　系统高效，注重细节

　　数据显示，2015年新加坡每天产生约2.1万吨垃圾，其中约36%被焚烧，61%被再循环利用，仅有3%的不可回收、不可焚烧的垃圾直接填埋处理。而即便是焚烧处理的生活垃圾，也会利用产生的热能进行发电。

　　新加坡垃圾焚烧厂的建设会进行前期规划，基本在工业园区建设，以减小对公众的影响。先进的技术、严格的监管和公众的教育，使新加坡垃圾焚烧厂往往比一般工厂还要干净。

　　具体而言，垃圾焚烧过程中产生的热量可转化成电能；焚烧剩余物及污染物在排出前都需要处理，以确保达到排放标准；焚烧产生的废气则会经过3个步骤处理：一是通过高压静电除尘器过滤掉约90%的粉尘，二是注射熟石灰粉来处理氯化氢和二氧化硫，三是在过滤袋上使用催化剂分解二恶英。

　　此外，新加坡对垃圾焚烧项目的监控也十分严格，新加坡的排放标准大多数与欧盟一致。焚烧厂的排放数据会直接上传到新加坡环境与水资源部下属的防污处，可以24小时在线监测，结果也完全向公众开放。

　　日本 

　　严格标准，无害处理

　　日本的垃圾焚烧处理已是普遍做法。数据显示，2012财年，日本普通垃圾总量为4522万吨，其中直接焚烧的占垃圾总处理量的79.8%，填埋的仅占1.3%。

　　日本垃圾焚烧无害化处理的前提是对垃圾进行分类。除了在收集阶段要求市民分类外，在清扫工厂内还会进一步进行细分类。由于实行了严密的分类措施，日本现有的垃圾焚烧厂所燃烧的垃圾已经完全剔除了塑料等化学制品，燃烧的垃圾均为食物残渣等无法再循环利用，又不会造成大幅度环境损害的产品，这大大降低了焚烧所产生的有毒气体排放量。

　　以焚烧为主的垃圾处理厂，还有一项增值业务，就是对铁柜、床垫、自行车等大件不可燃垃圾，提炼有用资源。工厂内也有各种大型粉碎设备，在将上述类别物质细细粉碎后，用磁选机选择出金属部分作为资源出售；而金属上附着的纸、碎布条等，则用风力筛选去除，与其他可燃部分一起送入焚烧炉。

　　日本对垃圾焚烧制定了极为严格的标准，且有诸多法律保障，如《废弃物处理法》《大气污染防止法》《恶臭防止法》《噪音限制法》以及《二恶英对策特别措施法》等。

　　德国 

　　合理分类，透明运行

　　德国早在2005年就已经开始禁止填埋未经处理过的垃圾。据2011年的数据显示，当年德国城市固体垃圾中回收利用比例为65%，焚烧处理比例为35%。

　　德国禁止未经垃圾转化能源后的垃圾填埋，极大推动了垃圾焚烧厂的建设。在德国，已实现社区里的垃圾“零填埋”。生活垃圾分类已经深入人心，这恰恰是德国垃圾焚烧得以推广的关键。

　　德国人对生活垃圾遵循的是尽量减少总量和加以回收利用的原则。如果不按照正确方式认真进行垃圾分类，很可能会被环卫工人拒收，从而连累整个住宅区，情况严重时甚至可能面临处罚。

　　实际操作中，焚烧设施运营商的废气测量数据受到政府专门机构的检测，焚烧设施的排放往往比上限值低出不少。垃圾焚烧发电设施的高透明度运行、高水平的废气清洁处理与控制使得这种废物处理方式在民众中获得普遍认可，在焚烧设施建设审批过程中也得到公众广泛参与。

　　从“邻避”走向“邻利” 

　　近年来，由兴建垃圾、污水、危险废物等处理设施而引发的群体性事件时有发生。其中，居民对垃圾焚烧厂的规划建设争议颇多。很多居民虽然支持当地政府建设垃圾焚烧厂，但强烈反对该项目“建在自家后院”，并对此采取了抗争行为。有学者将这概括为“邻避效应”。

　　事实上，随着技术进步，公众担心的如二恶英等污染问题已可知、可防、可控。目前，中国已全面执行垃圾焚烧新标准，二恶英排放限值达到0.1纳克/立方米，与最严格的欧盟标准一致。很多环境研究专家表示，垃圾焚烧发电厂对自然界二恶英的贡献量已经微乎其微。

　　既然技术升级后的垃圾焚烧发电厂已经确定不会污染环境，那么，公众为什么还会产生“邻避效应”呢？

　　问题主要出在一些地方政府自己身上。一些地方对垃圾焚烧设施建设的复杂性认识不足，相关信息披露不及时。项目的选址、论证、规划、建造过程中，相关部门事先没有与公众进行充分、平等有效的沟通，个别地方甚至把项目建设厂区用挡板围得严严实实，附近居民连里面是做什么用的都不知道，难怪他们会反问“既然没有问题，那你躲什么？”

　　垃圾焚烧厂选址问题，公众反应最强烈。对此正确的做法应该是“规划先行”，同时建立健全生态补偿的长效机制，兼顾和平衡各有关方面的利益。但是，一些地方政府习惯于“先决策后论证”，搞突然袭击，为了节省补偿费用而强行建造，造成民意反弹。最终项目难以落地，导致地方政府和群众之间相互不信任。

　　此外，由于中国环保产业起步晚，部分排放标准、环保监管不够严格，一些垃圾焚烧厂出于自身利益考虑，并未执行最严格的环保标准，十分容易造成污染，也使公众产生“宁可信其有”的抵触心理。

　　如何破解“邻避效应”，使垃圾焚烧项目产生“邻利效益”？四部委上个月发布的《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》提出了解决办法，就是要构建邻利型服务设施，变短期补偿为长期可持续发展。

　　所谓“长期可持续发展”，就是要让垃圾焚烧厂附近的公众对其环境污染防护能力感到放心、住在周围感到舒心。

　　要让附近居民放心，垃圾焚烧的厂选址应遵循“技术可行、经济合理、环境可容纳、公众可接受”的原则；进入垃圾焚烧厂的垃圾应该经过前端的分类和减量化处理；垃圾焚烧行业应该建立严格的焚烧标准，把垃圾烧到极致。

　　政府、专业人员和公众对这些措施是否得到严格执行要进行多重监管。在台北市，焚化炉所在地都会成立民间的监督委员会。焚化厂每两个月要把运行状态的各个指标公开到网上，市民可以质询。垃圾倾泻平台上还设置了录像设备，市民随时可以上网查看焚烧炉烧的是什么。

　　可见，如果垃圾焚烧的所有端口都在阳光下运行，公众就没有什么不放心的。

　　要让附近居民舒心，除了给予他们合理的经济补偿外，还应落实《意见》所提到的“面向周边居民设立共享区域，因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业”等利民措施。在日本，一些焚烧厂周边配套设施建造得非常齐全，有“绿公园”之称，因此周边房价不降反升。

　　公众心中有杆秤。如果我们在规划建造垃圾焚烧厂之前能把这些预案做好，同时保证公众拥有充分的知情权、参与权，在这样的“邻利效益”下，谁会不愿意和“公园”做邻居呢？